Modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen

De vormgeving van de vennootschapsbelastingplicht voor overheidsondernemingen staat al geruime tijd in de belangstelling. Overheidsondernemingen zijn momenteel veelal niet belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting. Omdat ook overheidsondernemingen in toenemende mate economische activiteiten verrichten leidt dat tot concurrentieverstoring met private ondernemingen. Om de concurrentie met private bedrijven eerlijker te maken heeft Financiën, mede onder druk van de Europese Commissie, op 14 april jl. het conceptwetsvoorstel modernisering vennootschapsbelastingplicht voor overheidsondernemingen ter consultatie aangeboden. Financiën balanceert hierin tussen het voldoen aan de Europese regels, het hanteren van een gelijk speelveld en het in toom houden van de administratieve lastendruk voor overheidsinstanties.

De juiste balans komt in het conceptwetsvoorstel niet helemaal goed uit de verf. "We hebben hier te maken met een complex voorstel wat nog heel veel vragen in de praktijk oproept. Financiën doet er dan ook goed aan om de knelpunten zo snel mogelijk helder te hebben, om vervolgens concrete oplossingen aan te bieden", aldus Stevens. De consultatietermijn - die loopt tot 12 mei -  noemt hij wel erg kort, met name omdat hier ook de meivakantie nog invalt. "De praktijk moet wel de gelegenheid krijgen om knelpunten aan te dragen want zowel de impact als de reikwijdte van het voorstel zijn groot."

Van onbelast naar belast

Het conceptwetsvoorstel verandert het bestaande uitgangspunt voor de vennootschapsbelastingplicht voor overheidsondernemingen van 'onbelast, tenzij' in 'belast, tenzij'. Stevens vindt dit, gezien de gelijkschakeling met stichtingen, geen onlogisch uitgangspunt. "Wie een onderneming drijft, is belastingplichtig, tenzij men vrijgestelde activiteiten verricht." Dit uitgangspunt biedt dan ook volgens Stevens ruimte omdat veel overheidsinstanties niet deelnemen aan het economisch verkeer. "Die deelname ontbreekt bijvoorbeeld wanneer men binnen de eigen publiekrechtelijke rechtspersoon actief is. Niet voor niets is er een vrijstelling opgenomen voor interne prestaties. Veelal zal ook het 'streven naar winst' ontbreken omdat burgers vaak prestaties van een overheidsinstantie om niet of tegen een geringe vergoeding afnemen."

Vereenvoudig concurrentie-criterium!

Mocht dit winststreven echter niet helder zijn dan is in het conceptwetsvoorstel een niet te onderschatten aanscherping opgenomen: van het drijven van een onderneming is ook sprake als de overheidsonderneming met het verrichten van activiteiten in concurrentie treedt met private ondernemingen.

Het is met name het criterium 'in concurrentie treden' wat zorgt voor een forse administratieve lastendruk. Ook beperkte activiteiten kunnen daardoor in de heffing worden betrokken. Stevens pleit voor een meer concrete invulling van het concurrentiecriterium door opname van toetsingscriteria die in lijn liggen met de mededingingswetgeving.  Ook pleit hij voor invoering van een extra vrijstelling. "De Wet op de vennootschapsbelasting 1969 kent een belangrijke vrijstelling voor stichtingen waarvan de winst op jaarbasis niet meer bedraagt van € 15.000. Deze algemene winstvrijstelling zou ook moeten gelden voor ondernemingen van publiekrechtelijke rechtspersonen en de privaatrechtelijke overheidslichamen. Kleine overheidsondernemingen – die niet vallen onder de in het conceptwetsvoorstel genoemde vrijstellingen - kunnen zo buiten de heffing blijven en hoeven dan geen aangifte te doen. Dat scheelt aanzienlijk in de administratieve lasten."

Vrijstelling bij geringe winst

Overigens is er in het conceptwetsvoorstel wel een (partiële) vrijstelling opgenomen voor nevenactiviteiten met een winst van minder dan € 15.000. Die vrijstelling vindt Stevens echter te beperkt, "Waarom hier niet aanknopen bij het bedrag dat genoemd is in de Europese de-minimisregeling. Deze regeling kent een grens van € 200.000 over een periode van drie belastingjaren en dat is heel wat ruimer dan € 15.000 per jaar."

Diversiteit aan activiteiten

Wat ook veel vragen oproept is de duiding van ondernemingsactiviteiten. Kenmerkend voor de overheidssector is juist de grote diversiteit aan activiteiten. Niet duidelijk is hoe nu al die specifieke activiteiten bij overheidsondernemingen moeten worden ingedeeld. Stevens noemt als voorbeeld het grondbedrijf van de gemeente. "Welke delen daarvan zijn nu onderneming en welke niet? Denk bijvoorbeeld ook aan de inkomsten uit erfpacht, in verband met de gronden die eigendom zijn van de gemeente. Is dit nu een ondernemingsactiviteit of passief vermogensbeheer? En als dit laatste het geval is, hoe zit het dan met de ontwikelactiviteiten en de grondposities die daarin worden opgenomen?"

De afbakening tussen onderneming en vermogensbeheer is dus ingewikkeld, maar dat geldt evenzeer voor  het antwoord op de vraag of sprake is van één onderneming of verschillende ondernemingen. Stevens:" Stel de exploitatie van sportaccomodaties door een gemeente. Is dit nu één onderneming of geldt dat per exploitatie, zoals zwembaden en gymzalen. Dat onderscheid is van groot belang omdat het conceptwetsvoorstel ervan uitgaat dat elke onderneming zelfstandig belastingplichtig is, dus onderlinge verliezen kunnen niet met elkaar worden verrekend."

Onderwijsvrijstelling te strikt

Heet hangijzer is ook de in het conceptwetsvoorstel opgenomen onderwijsvrijstelling. Voor onderwijs of onderzoek dat voor 90% of meer is bekostigd door het Rijk geldt een vrijstelling. Stevens wijst op de problemen die dit oproept nu veel universiteiten en andere onderwijsinstellingen ook geld krijgen uit andere bronnen, zoals een Europese onderzoekssubsidie of een bijdrage van de gemeente. Hij pleit dan ook voor een verruiming van het criterium van ‘onderwijs bekostigd door het Rijk', naar ‘onderwijs bekostigd door publiekrechtelijke rechtspersonen of Europese instellingen'. Een alternatief zou zijn aan te sluiten bij het criterium ‘onderwijs dat krachtens wettelijk voorschrift is onderworpen aan toezicht van de inspectie'.

Vrijstelling voor interne dienstverlening

Niet alle vrijstellingen in het conceptvoorstel zijn echter te ‘krap'.  Zo is Stevens blij dat er een specifieke regeling wordt getroffen voor interne dienstverlening. " Hierdoor is er geen belastingplicht wanneer ondersteunende diensten in een apart lichaam worden ondergebracht. Dit houdt flexibiliteit in en dat is positief. Wel is de eis van evenredigheid - ter voorkoming van puur kunstmatige constructies -  wellicht te streng.

Gelijk speelveld

Ondanks de complexiteit en de vele vragen die het conceptwetsvoorstel nog oproept is Stevens er wel van overtuigd dat er hiermee "grosso modo een level playing field ontstaat tussen de met elkaar in concurrentie tredende publiekrechtelijke en private sector." "Daarvoor moet echter wel een prijs worden betaald, namelijk een aanzienlijke verhoging van de administratieve lasten."

Op zoek naar ruimte

Het is dus niet langer de vraag of de uitbreiding van de vennootschapsbelastingplicht voor overheidsondernemingen er komt, maar eerder hoe. Financiën ontkomt daarbij niet aan een bepaalde strakheid vanwege de Europese regels. Die Europese regels bieden echter nog wel de ruimte voor een iets minder strak keurslijf dan nu gepresenteerd is in het conceptwetsvoorstel. Denk bijvoorbeeld aan de genoemde de-minimisregeling. Stevens doet tot slot dan ook de aanbeveling om op zoek te gaan naar ruimere mogelijkheden. "Houd het hanteerbaar, beperk de administratieve lasten en geef de praktijk voldoende handvatten om de Vpb-plicht voor overheidsondernemingen vanaf 2016 op de juiste en meest eenvoudige wijze uit te voeren."

Bron: Redactie TaxLive