Het heeft er alle schijn van dat de Tweede Kamer niet op de hoogte is van de onlangs aangenomen Europese pseudowetgeving voor belastingrulingpraktijken van de EU-lidstaten. Dat is opmerkelijk gezien de potentieel ingrijpende consequenties van deze regels voor de Nederlandse belastingrulingpraktijk en voor de Belastingdienst in het bijzonder. Daarnaast komt ook het Nederlands vooroverleg voor bedrijven in gevaar.
Kamer wil meer openheid over belastingrulings
Er dient meer openheid te komen over de belastingrulings die de Belastingdienst maakt met bedrijven. Dat is de strekking van een van de moties over belastingrulings die de Tweede Kamer op dinsdag 24 januari 2017 heeft aangenomen. De door Merkies (SP) en Grashoff (Groenlinks) ingediende motie, was door staatssecretaris Wiebes van Financiën met kracht ontraden, maar kon door het stemgedrag van de PVDA toch op een meerderheid rekenen.
In de aangenomen motie wordt opmerkelijk genoeg met geen woord gerept over de onlangs aangenomen Europese pseudowetgeving die voorwaarden en regels bevat voor het verstrekken van belastingrulings door belastingadministraties. Hadden de initiatiefnemers hier wel van op de hoogte geweest, dan was de motie wellicht specifieker, concreter en minder vrijblijvend opgesteld, want meer openheid en transparantie over de belastingrulingpaktijken van EU-lidstaten zijn nu juist de bouwstenen van deze nieuwe pseudowetgeving.
Pseudowetgeving
Tijdens de laatste Ecofin-vergadering van 2016 hebben de ministers van Financiën van de EU-lidstaten stilzwijgend ingestemd met dit nieuwe gecoördineerde Europese rulingbeleid. Dit nieuwe beleid, dat is ontwikkeld door de Europese Gedragscodegroep, heeft de status van soft law (pseudowetgeving). Het bevat voorwaarden en regels voor een aantal administratieve aspecten van het rulingbeleid van EU-lidstaten, waaronder procesmatige voorschriften rondom het verstrekken van belastingrulings, de looptijd van en de controleprocedure voor dergelijke rulings en de publicatie daarvan. Martijn Nouwen heeft samen met Jan van de Streek, beiden verbonden aan het Amsterdam Centre van Tax Law (ACTL) van de Universiteit van Amsterdam, in een "verkenning" in kaart gebracht wat deze nieuwe pseudowetgeving inhoudt en wat de gevolgen daarvan kunnen zijn voor de huidige Nederlandse praktijk.
Wetgeving met ingrijpende consequenties
Nouwen die promotieonderzoek verricht naar schadelijke belastingconcurrentie in de Europese Unie, spreekt van potentieel ingrijpende consequenties. "De nieuwe Europese voorschriften kennen diverse vereisten, waaronder: het twee-paar-ogen-vereiste, het precedentcontrolevereiste, het documentatievereiste en een publicatievereiste. Een deel van deze vereisten zorgt voor een aanzienlijke toename van de administratieve lasten voor de Belastingdienst. Die toename doet zich – door het gekozen zéér ruime belastingrulingbegrip – met name voor bij andere belastingrulings dan de alom bekende Advance Pricing Agreements (APA's) en Advance Tax Rulings (ATR's). Gedacht moet worden aan 'nationale' standpuntbepalingen, toezeggingen en vaststellingsovereenkomsten. Anders dan bij de belastingrulings die onder de (automatische) uitwisselingsverplichting vallen, is de nieuwe pseudowetgeving dus ook van toepassing op nationale belastingrulings (tenzij de mkb-uitzondering van toepassing is)."
"Op met name het publicatievereiste na lijkt de huidige APA/ATR-praktijk aan deze pseudowetgeving te voldoen," geeft Nouwen aan. "Daar zit dus niet zozeer het gevaar. Maar door de ruime definitie van een belastingruling zijn de vereisten ook van toepassing op belastingafspraken die een individuele belastinginspecteur – dus buiten het APA/ATR-team om – zelfstandig afsluit met een bedrijf over bijvoorbeeld de toepassing van het belastingrecht op feiten. Denk bijvoorbeeld aan een belastingafspraak over de te hanteren afschrijvingstermijn van een aangekocht bedrijfspand. Het documentatievereiste verplicht de inspecteur dan om iedere actie nauwgezet te documenteren, zoals verslagen van bijeenkomsten en zelfs van een telefoongesprek. Door werking van bijvoorbeeld het precedentcontrolevereiste zal de inspecteur vóórdat hij een belastingruling verstrekt, moeten controleren of de uitkomst daarvan consistent is met eerder door andere inspecteurs afgegeven belastingrulings over vergelijkbare kwesties. Dat vergt een ruim opgezette centrale belastingrulingadministratie bij de Belastingdienst."
Vooroverleg mogelijk in gevaar
Nouwen is bang dat de nieuwe pseudowetgeving uit Brussel verlammend zal werken en dat belastinginspecteurs door de toename van de administratieve lasten de boot zullen afhouden, waardoor het voor bedrijven lastiger wordt om vooraf zekerheid te krijgen. "Dat is slecht nieuws voor het bedrijfsleven. De mogelijkheid van zekerheid vooraf wordt juist zéér gewaardeerd, omdat men hiermee onaangename fiscale verrassingen achteraf voorkomt. De service-gerichte aanpak van vooroverleg met de Belastingdienst maakt onderdeel uit van de Nederlandse cultuur en is een groot goed. In andere EU-lidstaten bestaan er geen vooroverlegmogelijkheden op een vergelijkbare schaal."
Consequenties voldoende doordacht?
Door in te stemmen met het zeer ruime belastingrulingbegrip rijst bij Nouwen de vraag of de Nederlandse onderhandelaars in de Gedragscodegroep voldoende hebben stil gestaan bij de mogelijke gevolgen ervan voor de huidige Nederlandse praktijk. "Het zou mij niet verbazen als de uitvoering van de nieuwe regels niet binnen de huidige bezetting van de Belastingdienst kan plaatsvinden. Ik pleit daarom voor een uitvoeringstoets om de benodigde capaciteit te kunnen beoordelen."
Publicatieplicht
Een cruciaal onderdeel van de nieuwe pseudowetgeving is ook de publicatie van belastingrulings. Een afgegeven belastingruling die van toepassing kan zijn op andere belastingplichtigen in vergelijkbare omstandigheden, dient – bij voorkeur – volledig te worden gepubliceerd en op eenvoudige wijze beschikbaar te worden gesteld voor andere belastingplichtigen en belastingadministraties. Mocht dit in verband met een op een belastingdienst rustende geheimhoudingsplicht niet mogelijk zijn, dan dienen in ieder geval de conclusies ervan gepubliceerd te worden. Nouwen: "Je kunt een boom opzetten over de mate van gedetailleerdheid waarin de conclusies van belastingrulings zouden moeten worden gepubliceerd. Het is in elk geval niet zo dat elke belastingruling zo specifiek is en op zichzelf staat, dat publicatie van (algemene) conclusies onmogelijk is. Starten met het publiceren van deze conclusies uit de door de APA/ATR-praktijk verstrekte belastingrulings is het overwegen waard. Als daar voldoende ervaring mee is opgedaan, zou de publicatie van (algemene) conclusies van overige belastingrulings snel moeten kunnen volgen."
Implementatie van de afspraken
Gezien de in potentie ingrijpende gevolgen van de nieuwe Europese pseudowetgeving voor de Nederlandse praktijk, is het verbazingwekkend dat deze in Nederland geen politieke aandacht heeft gekregen. Alhoewel hier in de laatste Ecofin-vergadering van 2016 mee is ingestemd, heeft minister Dijsselbloem van Financiën in zijn verslag over de Ecofinraad aan de Tweede Kamer hierover niets vermeld. "Het beeld rijst dat de nieuwe pseudowetgeving niet op het netvlies heeft gestaan van de Nederlandse politiek", geeft Nouwen aan.
Nouwen legt uit dat de Europese Gedragscodegroep, die de nieuwe regels ook heeft opgesteld, zal gaan beoordelen of de EU-lidstaten de gemaakte afspraken daadwerkelijk nakomen (‘monitoring'). "Ik verwacht dat de Gedragscodegroep vanaf 2018 de belastingrulingpraktijken van de EU-lidstaten zal gaan toetsen aan de nieuwe Europese voorschriften. Hierbij kan ook vanuit het Europees Parlement – mede door haar eerdere TAXE-commissies – een bijzondere belangstelling worden verwacht. Bovendien bestaat de kans dat, mocht de implementatie een teleurstellend resultaat opleveren, de pseudowetgeving zal worden omgezet in juridisch bindende Europese wetgeving. Het werk van de Gedragscodegroep", benadrukt Nouwen, "fungeert vaak als een ‘voorportaal-functie' voor juridisch bindende maatregelen. Denk bijvoorbeeld aan de automatische uitwisseling van rulings. Dit was eerst pseudowetgeving, maar is per 1 januari 2017 omgezet in een ‘hard law'-oplossing."
Bron: Redacteur Marit Muller
Informatiesoort: Nieuws
Rubriek: Europees belastingrecht
3