Met het wetsvoorstel terugvordering staatssteun komt er een sluitende set aan regels in de nationale wetgeving om aan de terugvorderingsverplichting van de Europese Commissie te kunnen voldoen. Daarmee voldoet Nederland aan de verwachtingen vanuit Brussel. Maar hoe redelijk is die verwachting als het gaat om fiscale staatssteun in de vorm van voordelige tax rulings? Het staatsteuninstrument wordt ingezet, terwijl de bestrijding van deze vorm van fiscale steun een meer koninklijke weg verdient.
Terugvordering staatssteun
Tot nu toe had Nederland nog geen waterdicht systeem voor het terugvorderen van staatssteun als de Europese Commissie (EC) hiertoe verplicht met een terugvorderingsbesluit of een terugvorderingsbevel. Daar brengt het wetsvoorstel terugvordering staatssteun verandering in. Het wetsvoorstel voorziet in een sluitende en nieuwe set nationaalrechtelijke grondslagen voor terugvordering van verboden staatssteun. Alleen voor fiscale steun grijpt de wetgever terug op de bestaande mogelijkheden van navordering en naheffing uit de AWR en de Invorderingswet, maar dan wel met enkele aanpassingen.
Op het wetsvoorstel zelf is vrij weinig aan te merken, nu Nederland zich hiermee conformeert aan het Europese (staatssteun)recht. "Iedere EU-lidstaat moet uitvoering geven aan een terugvorderingsbesluit van de EC. Hoe een lidstaat dat doet maakt niet uit, zolang de onrechtmatige staatssteun maar zo snel en zo effectief mogelijk en op basis van het nationale recht wordt teruggevorderd. Met dit wetsvoorstel voldoet Nederland hieraan." Dat zegt fiscaal econoom Cees Peters, verbonden aan de Tilburg University en het Fiscaal Instituut Tilburg.
Belastinglabel
Dat de terugvordering van fiscale staatssteun binnen het fiscale stelsel zelf plaatsvindt, is een bewuste keuze van de wetgever. Op die manier is er bijvoorbeeld internationaal geen enkele twijfel dat de verstrekte fiscale staatssteun wordt teruggevorderd ‘als belasting'. "Met het label ‘belasting' kan een ander land ook rekening houden met het in Nederland als fiscale staatssteun bestempelde en terugbetaalde belastingvoordeel," legt Peters uit. "Dat zou dubbele belasting over eenzelfde voordeel moeten voorkomen."
Bal bij de belastingplichtige
De last van de Europese staatssteunregels rust zwaar op de belastingplichtige. Dat maakt het wetsvoorstel terugvordering staatssteun eens te meer duidelijk. Aangezien de bevoegdheid van de EC om terugvordering van staatssteun te eisen pas verjaart na tien jaar, worden de nationaalrechtelijke verjarings-, bewaar-, en vernietigingstermijnen buiten spel gezet. "Die termijn van tien jaar is eventueel nog langer als de EC al een procedure is gestart waardoor de tienjaarstermijn wordt gestuit," zegt Peters. "Een bedrijf dat een ruling heeft afgesloten met de Belastingdienst, kan hier maar beter rekening mee houden door alle gegevens rondom die ruling minimaal drie jaar langer te bewaren dan de wettelijke zeven jaar en liefst nog langer. Merkt de EC in de toekomst de ruling toch nog aan als verboden staatssteun, dan kun je in ieder geval nog terugvallen op de gegevens waaronder de ruling destijds is afgegeven. Zo voorkom je als bedrijf de bewijslastsanctie, want wie de informatie niet kan tonen riskeert omkering van bewijslast."
Nieuw feit om zeep
Naast de verjaringstermijn, wordt ook het vereiste van een ‘nieuw feit' voor navordering opzij gezet. Voor het terugvorderen van staatssteun als belasting is geen nieuw feit nodig. Het nationale recht mag immers geen obstakel vormen voor een snelle en effectieve terugvordering van onrechtmatige staatssteun. "Vanuit Europees perspectief is dat allemaal logisch", verklaart Peters, "maar het roept de vraag op of het wenselijk is dat de nationale rechtszekerheid wijkt voor het Europese staatssteunrecht."
Hamvraag
In hoeverre is het redelijk en wenselijk dat Nederland met de terugvorderingsregels voor staatssteun en passant wat beginselen van onze nationale belastingwetgeving opzij moet zetten? Peters: "Belastingheffing moet natuurlijk altijd een democratische basis hebben. Nederland heeft ervoor gekozen om onderdeel te worden van de Europese rechtsorde dus de legaliteit van het Europese staatssteunrecht is zonder twijfel gewaarborgd. Het punt is alleen dat de EC bijzonder veel macht heeft om zelfstandig beleid te formuleren. Zij lijkt het in de verschillende zaken over tax rulings onder het motto ‘Als de gewone man belasting moet betalen, horen multinationals dat ook te doen', op te willen nemen voor de verliezers van de globalisering om zo de legitimiteit van het internationaal belastingrecht te vergroten."
Politiek vraagstuk
"Het probleem," vervolgt Peters, "is natuurlijk dat het niet de bevoegdheid van een onafhankelijke waakhond is om de winnaars van de globalisering − met hun tax rulings – meer belasting te laten betalen dan de democratisch vastgestelde nationale belastingwetgeving bepaalt. De belastingheffing van de winnaars en de verliezers van de globalisering is bij uitstek een politiek vraagstuk en het is dus aan de Europese politici om andere regels te maken als zij dat wenselijk vinden. De ATAD richtlijnen en de discussie over (C)CCTB maken duidelijk dat zij druk bezig zijn met dit thema. Het is daarom te hopen dat het Hof van Justitie EU bij de beoordeling van de initiatieven van de EC de belangen van de belastingplichtigen goed in het oog houdt."
Tax ruling als staatssteun
De volgende vraag komt op: Is fiscale staatssteun in de vorm van een tax ruling eigenlijk wel (alleen) een belastingplichtige aan te rekenen? Is het terecht dat de bedrijven ‘straf' krijgen en de staat die de ruling afsluit niet? Peters: "Als een staat een directe subsidie geeft aan een enkele onderneming is het goed verdedigbaar dat dit bedrijf de ontvangen subsidie moet terugbetalen aan die staat. Die terugbetaling maakt de interventie van de staat in de economie weer ongedaan en zo wordt de verstoring van de competitie tussen ondernemingen op die relevante markt weer geëlimineerd. Het Europese staatssteunrecht heeft zich tientallen jaren in deze richting ontwikkeld en dus was het goed te begrijpen dat de EC in de jaren ‘90 de pijlen ging richten op fiscale staatssteun."
De vorm van belastingcompetitie die de EC nu wil bestrijden is echter van een andere orde. Daar wijst Peters op. "De EC heeft het vizier gericht op het spel tussen bedrijven en staten op de ‘tax law market'. Staten zijn met elkaar in competitie om bedrijven naar zich toe te lokken met fiscaal gunstige regels. Zij stellen tax rulings vast in de wetenschap dat zij andere staten benadelen. Eerder dit jaar werd bijvoorbeeld pijnlijk duidelijk dat Nederland belastingstructuren aftekende die zonder twijfel de schatkist van andere staten benadeelden."
Koninklijke weg
Het is volgens Peters noodzakelijk dat deze praktijken in de Europese Unie door ‘Europa' worden aangepakt. Hij vervolgt: "Het is alleen moeilijk te verdedigen dat bedrijven ‘straf' krijgen voor deze tax rulings, terwijl de staten op geen enkele manier op de vingers worden getikt. Dit is des te meer problematisch nu het op zijn best onduidelijk is welke maatstaf de EC hanteert om te toetsen of de belastingplichtige is bevoordeeld. De Europese staten zouden elkaar de maat moeten nemen om dit soort praktijken af te schaffen. De Code of Conduct is daarom de meer koninklijke weg om deze schadelijke belastingconcurrentie tussen staten te bestrijden."
Bron: Redacteur Marit Muller
Informatiesoort: Nieuws
Rubriek: Bronbelasting, Invordering
4