Handreiking

De vrijgegeven bijgewerkte versie van een eerder gepubliceerde interne handreiking over de informatiebeschikking en de kostenvergoedingsbeschikking biedt een handig kijkje in de Belastingdienstkeuken. Alhoewel de handreiking geen bindende handleiding is en enkel dient als naslagwerk voor Belastingdienstmedewerkers, bevat de handreiking voor de praktijk waardevolle informatie over de achtergrond en de afwegingen voor het wel of niet afgeven van een informatiebeschikking.

Verrassing in positieve zin

De handreiking heeft Jansen in positieve zin verrast. “De op 1 juli 2011 inwerking getreden Wet Dezentjé − met als belangrijk onderdeel de informatiebeschikking − heeft inmiddels geleid tot een stroom aan jurisprudentie. Die jurisprudentie is verrassend goed verwerkt en nader verduidelijkt in de handreiking. De Hoge Raad heeft bijvoorbeeld beslist dat de informatiebeschikking een termijn moet bevatten voor het alsnog verstrekken van de gevraagde informatie. Als hier binnen de gestelde termijn aan is voldaan, dient omkering van de bewijslast achterwege te blijven. Die hersteltermijn kennen we ook in beroep, maar voor bezwaar is officieel niets geregeld. De Belastingdienst komt belastingplichtigen ambtelijk tegemoet door in de handreiking aan te geven dat als de gevraagde informatie alsnog wordt verstrekt in de bezwaarfase, de sanctie van omkering en verzwaring van de bewijslast niet wordt ingeroepen.”

“Ook onduidelijkheden over wettelijke bepalingen die niet zijn mee veranderd met de komst van de informatiebeschikking, legt de Belastingdienst in de handreiking in het voordeel van de belastingplichtige uit,” vervolgt Jansen. “Zo zal niet automatisch omkering van de bewijslast volgen als niet is voldaan aan de administratieve verplichtingen in de omzetbelasting. In de handreiking zegt de Belastingdienst namelijk dat er in het kader van de rechtsbescherming ook voor artikel 36 Wet OB een informatiebeschikking moet komen.”

Keurig beleid

De Belastingdienst besteedt in de interne handreiking ook aandacht aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De belastinginspecteur mag de informatiebeschikking bijvoorbeeld niet gebruiken als ‘drukmiddel’, want dit is in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. “En er wordt opgeroepen om niet met de informatiebeschikking te wachten tot aan het einde van de termijn voor het opleggen van een belastingaanslag,” vult Jansen aan. “Het beeld leeft in de praktijk dat de belastinginspecteur juist wel tot het laatst mogelijke moment wacht, maar in de handreiking is expliciet aangegeven dat een informatiebeschikking geen probaat middel is om termijnen veilig te stellen. Keurig beleid dus, maar of de individuele belastinginspecteur dit ook zo uitdraagt, blijft natuurlijk wel de vraag.”

Als voorbeeld noemt Jansen de opmerking in de handreiking dat als de administratie gebreken vertoont, de belastingdienstmedewerker moet kijken of relevante informatie ook op een andere manier controleerbaar is. “Ik heb in de praktijk de Belastingdienst dit nog nooit zien doen. De controlemedewerkers schrijven de gebreken op en trekken daar simpelweg de gevolgtrekkingen uit.“

Administratieve verplichting gaat te ver

De handreiking bestuderend vallen Jansen nog enkele door de Belastingdienst gebezigde standpunten op, zoals over de administratie. Daar waar in de handreiking aan de ene kant wordt aangegeven dat de administratieplichtige vrij is in het inrichten en bewaren van zijn administratie, wordt aan de andere kant gesteld dat de inspecteur een administratieve verplichting kan opleggen. “De voor deze stelling aangehaalde jurisprudentie bevestigen dit standpunt niet”, zegt Jansen. “Die jurisprudentie ziet op de wettelijke verplichting om een administratie bij te houden en te voeren, maar niet op een administratieve verplichting die door de inspecteur zou zijn opgelegd. De inspecteur kan helemaal geen eisen stellen aan de inrichting van een administratie. Dat zou namelijk botsen met zijn wettelijke bevoegdheden. Hij kan alleen zeggen dat de administratie niet voldoet, daar consequenties aan verbinden en aangeven op welke wijze belastingplichtige daaraan in de toekomst wel kan voldoen.”

Op het randje

Ook het standpunt dat de inspecteur alsnog in bezwaarfase een informatiebeschikking kan afgeven, als hij die beschikking voor dezelfde vragen niet al in de aanslagregelende fase heeft genomen, vindt Jansen op het randje. “Een informatiebeschikking in bezwaarfase, zonder nieuwe feiten en omstandigheden, lijkt mij een lastig begaanbaar pad. Dit komt namelijk in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat constateert de Belastingdienst zelf ook al in de handreiking. Is sprake van nieuwe feiten en omstandigheden, dan is wellicht een informatiebeschikking in bezwaarfase wel mogelijk.”

Twijfelachtig

De handreiking bevat meer twijfelachtige punten. Volgens de Belastingdienst kan de informatiebeschikking tegelijkertijd worden ingezet met strafrechtelijke vervolging. Die gelijktijdigheid strookt niet met een uitspraak van Hof Den Bosch uit 2018, waar Jansen op wijst. “Ondanks dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen geen schorsende werking toe te kennen aan een procedure over een informatiebeschikking, oordeelde het hof in deze strafzaak dat een procedure tegen de informatiebeschikking feitelijk wel schorsende werking heeft. Kortom, eerst moet de informatiebeschikkingsprocedure worden afgewacht voordat strafrechtelijke vervolging kan worden ingezet. Daar ben ik het helemaal mee eens. Helaas is tegen deze uitspraak geen cassatie ingesteld.”

De constatering in de handreiking dat een informatiebeschikking geen zin heeft in situaties waarin de bewijslast op de belastingplichtige rust, zoals bij een vrijstelling of aftrekpost, is volgens Jansen onvolledig. “Al in 2006 oordeelde de Hoge Raad dat het niet-overleggen van bewijsstukken voor een aftrekpost niet leidt tot wijziging van de bewijslastverdeling. Die bewijslast rust op de belastingplichtige en blijft daar ook rusten. De inspecteur heeft er dus geen belang bij om op grond van artikel 47 AWR nadere informatie op te vragen over een aftrekpost of vrijstelling. En als de belastingplichtige hiervoor geen informatieverplichting heeft dan ook geen informatiebeschikking. Een informatiebeschikking afgeven voor een in de aangifte opgevoerde aftrekpost of vrijstelling heeft dus niet alleen geen zin, het kan ook gewoon niet.”

Vereiste aangifte versus informatiebeschikking

Wat Jansen verder opvalt is dat de Belastingdienst zijn medewerkers in de handreiking er meerdere malen op wijst om in plaats van het afgeven van een informatiebeschikking daar waar mogelijk te stellen dat de vereiste aangifte niet is gedaan. “Omkering en verzwaring van de bewijslast kan dan intreden zonder een onherroepelijk geworden informatiebeschikking. Ik heb de indruk dat men de informatiebeschikkingsroute liever niet neemt, als er ook andere wegen zijn die naar hetzelfde resultaat leiden. Soms is dat terecht, maar het ontneemt de belastingplichtige wel de mogelijkheid tot een rechtsingang bij de belastingrechter. Al heeft een informatiebeschikking bij een ernstig tekort schietende administratie weinig zin omdat een herstelmogelijkheid ontbreekt.”

Koppel administratieplicht los van de informatiebeschikking

Net als in een eerder interview voor TaxLive voert Jansen het pleidooi om de administratieplicht los te koppelen van de informatiebeschikking. “Een ondeugdelijke administratie laat zich achteraf lastig herstellen. Daar brengt een informatiebeschikking geen verandering in. Het afschaffen van de informatiebeschikking voor de administratieplicht verkort de looptijd van fiscale procedures en de belastingplichtige blijft gewoon een rechtsingang houden. Hij kan de aan hem opgelegde omkering en verzwaring van de bewijslast wegens het niet nakomen van de administratieplicht gewoon aanvechten in de procedure tegen de belastingaanslag.”

Bron: Redacteur Marit Muller