Procederen tegen de fiscus is kostbaar. Als een aanslag dan toch betaald moet worden, komt ook de rentepost er nog bij. Die rente kan behoorlijk hoog oplopen. Dat voelt als een (extra) straf. De ratio van de heffings- en invorderingsrente is echter puur economisch: het herstellen van renteschade. Ook over een boete is invorderingsrente verschuldigd. Sterker, de boete wordt in de Invorderingswet 1990 op één lijn gesteld met de verschuldigde belasting. Dit kwam recent tot uitdrukking in het arrest van de Hoge Raad waar een beroep op de onschuldpresumptie werd gedaan. ¹ Wat mij betreft moet echter nog een laag dieper worden gegaan, en kunnen vraagtekens worden gezet bij de juistheid van de Invorderingswet. Een boete is immers een straf en in het geheel niet te vergelijken met een (belasting)schuld. Mijn conclusie: betaal geen rente over een boete die niet onherroepelijk vaststaat.

Alleen renteschade bij het niet betalen van een onherroepelijke boete

De Ontvanger behandelt een boete hetzelfde als een belastingschuld (art. 2 lid 2a jo 28 IW 1990). Onder rijksbelastingen wordt tevens een boete verstaan en over zowel een belastingaanslag als een boetebeschikking wordt invorderingsrente berekend. De ratio van de invorderingsrente (evenals de belastingrente) wordt gevonden in de compensatiegedachte: de overheid (en in omgekeerde gevallen de belastingschuldige) moet worden gecompenseerd voor geleden renteschade. Dat is een puur economische benadering, waarbij een vergoeding wordt berekend voor het bij je houden van geld dat toebehoort aan een ander.

Een boete is echter iets heel anders dan een (belasting)schuld. Het is een ‘criminal charge’ en is bedoeld om het niet nakomen van de belastingverplichtingen te bestraffen en ervoor te zorgen dat dit gedrag in de toekomst niet meer voorkomt. Een boete is uitdrukkelijk níet bedoeld om de belastingschade te herstellen. In die zin heeft de Staat ook geen recht op een boete. De Staat komt – in economisch opzicht – niets tekort, zodat ook niet hoeft te worden gecompenseerd met rente. Het verschil tussen belasting en boete wordt voor wat betreft de invordering overigens ook met zoveel woorden door het EHRM gemarkeerd in het arrest Västberga uit 2002: ²

“119. In assessing whether, in the present case, the immediate enforcement of the surcharges exceeded the limits mentioned above, the Court first notes that the financial interests of the State, which are such a prominent consideration in maintaining an efficient taxation system, do not carry the same weight in this sphere. This is because, although tax surcharges may involve considerable amounts of money, they are not intended as a separate source of income but are designed to exert pressure on taxpayers to comply with their obligations under the tax laws and to punish breaches. Thus, surcharges are a means of ensuring that the State receives taxes due under the relevant legislation. Accordingly, whereas a strong financial interest may justify the State’s applying standardised rules and even legal presumptions in the assessment of taxes and tax surcharges and collecting taxes immediately, it cannot by itself justify the immediate enforcement of tax surcharges.”

Door toch rente te berekenen over een bedrag waar de Staat (op dat moment nog) geen recht op heeft, wordt de staatskas gespekt over de rug van de belastingschuldige. Een boete wordt pas een reguliere schuld wanneer deze onherroepelijk vaststaat. Op dat moment kan, bij het uitblijven van betaling, ook rente worden berekend. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de tenuitvoerlegging van geldboetes opgelegd door de strafrechter (artikel 6:1:16 jo 6:4:1 en 6:4:2 Wetboek van Strafvordering) of bij verkeersboetes (artikel 23 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften): pas nádat de boete onherroepelijk vaststaat, kan rente worden berekend ter compensatie van renteschade.

Een perverse prikkel

Het vermelden waard is dat de fiscale wetgever dit aanvankelijk ook zo zag in de parlementaire behandeling van de herziening van het boetestelsel. In de Memorie van Toelichting werd opgemerkt dat "het strafkarakter van de boete met zich brengt dat pas tot invordering van de boete mag worden overgegaan indien de boete onherroepelijk vaststaat". ³ Pas laat in de parlementaire behandeling is dit veranderd, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 1996. ⁴ De wetgever wilde voorkomen dat het instellen van rechtsmiddelen een loterij zonder nieten zou worden. De invorderingsrente werd uitgeruild met het verbod van reformatio in peius:

"De aanleiding daarvoor was mede gelegen in de suggestie vanuit de Tweede Kamer om invorderingsrente te berekenen over verleend uitstel van betaling van vergrijpboeten als prikkel ter bevordering van een weloverwogen gebruik van rechtsmiddelen in plaats van de rechter de bevoegdheid te geven de boete op een hoger bedrag vast te stellen."

De invorderingsrente wordt op deze manier – wat mij betreft – als een perverse prikkel gebruikt om geen bezwaar of beroep tegen een boete in te stellen. Dezelfde gedachte ligt overigens ten grondslag aan artikel 32b Wwft, waarin is bepaald dat het instellen van bezwaar en beroep weliswaar de betalingsverplichting opschort, maar niet de berekening van de wettelijke rente. De wetgever wilde voorkomen dat het behalen van rentevoordeel een oneigenlijke reden zou kunnen zijn om bezwaar te maken. ⁵ Deze gedachte verhoudt zich slecht met het recht om tegen een boete op te komen bij de rechter. Een belastingschuldige moet vrij zijn om deze te betwisten, zonder de druk te voelen van de renteteller die blijft lopen.

In de geest van de leermeester

Bij het schrijven van deze column ben ik in de archieven gedoken van het MBB, waar ik een artikel van Hans Hertoghs tegenkwam. ⁶ Al in 1991 betoogde hij dat er gelet op het specifieke karakter van de fiscale boete geen rente in rekening behoort te worden gebracht zolang de verschuldigdheid daarvan niet onomstotelijk is komen vast te staan. Hij schreef onder meer dat zolang een onafhankelijke rechter niet onherroepelijk heeft beslist over de boete, er "geen sprake [is] van een opeisbare schuld, doch hooguit van een boete-voorstel van de kant van de inspecteur". Daarmee is de visie van Hertoghs nog immer actueel.

De wet moet aan de kant

Je moet van goeden huize komen om wetten in formele zin aan te tasten. De recente ontwikkelingen over box 3 laten echter zien dat ook de wetgever fouten kan maken. In mijn optiek is het gelijkstellen van de boete met de belastingschuld voor de berekening van de invorderingsrente een dergelijke misslag.

Ik wil daarom betogen om invorderingsrente die is berekend over de periode dat de boete nog niet onherroepelijk was, aan te vechten. De Ontvanger vordert immers méér dan waar hij recht op heeft. Dat levert een inbreuk op het eigendomsrecht op (artikel 1 Eerste Protocol EVRM). De inmenging in het eigendomsrecht is niet gerechtvaardigd. Allereerst kan worden betwijfeld of de invorderingsrente (berekend over de periode dat de boete nog niet vaststond) een legitiem doel dient, dat wil zeggen in het algemene belang is. Daar waar geen schade is, hoeft ook geen (rente)vergoeding te worden betaald. Het doel van de wetgever, zoals hierboven aangehaald, was voorkomen dat al te snel bezwaar of beroep wordt ingesteld. De invorderingsrente is daarmee een oneigenlijk middel om te voorkomen dat de boete wordt aangevochten. Bovendien is de invorderingsrente – op regelniveau – niet proportioneel, zodat de ‘fair balance’ ontbreekt.

Dus: maak op grond van artikel 30 van de Invorderingswet bezwaar tegen de rentebeschikking.

-----------------------------------------------------

¹ HR 21 januari 2022, ECLI:NL:HR:2022:50.
² EHRM 23 juli 2002, nr. 36985/97 (Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic t. Zweden).
³ Kamerstukken II 1993/94, 23 470, nr. 3, p. 25.
⁴ Kamerstukken I 1997/98, 24 800, nr. 154b, p. 5.
⁵ Kamerstukken II 2017/18, 34 808, nr. 3, p. 71.
⁶ J.J.M. Hertoghs & M. Baas, ‘Heffings- en invorderingsrente: een fiscale bijsluiter’, MBB 1991, nr. 11/12.