De Europese Commissie probeert met staatssteunregels niet alleen toezicht te houden op de competitie tussen ondernemingen, maar ook op de competitie tussen de EU-lidstaten. In die competitie is er een ongewenste rol weggelegd voor tax rulings wanneer EU-lidstaten deze afsluiten ten koste van de belastinginkomsten van andere EU-lidstaten. Het gebruik van het staatssteuninstrument om dit te corrigeren is echter niet effectief, nu iedere lidstaat eigenlijk altijd twee petten draagt.
Fiscale rulings en staatssteun
Tax rulings en staatssteun; Beide onderwerpen kunnen tegenwoordig rekenen op warme belangstelling van de Europese Commissie die van mening is dat onverenigbare staatssteun zich kan verschuilen in bepaalde rulings. Staatssteun moet worden aangepakt, ook als deze wordt verleend door middel van tax rulings, vindt de Commissie.
Een tax ruling heeft vooral tot doel om bedrijven zekerheid vooraf te bieden over de toepassing van de belastingwetgeving. Door die zekerheid vooraf vermindert de ruling de financiële risico's voor bedrijven wanneer de belastingwetgeving of de specifieke toepassing daarvan in bepaalde omstandigheden onduidelijk is of vatbaar is voor verschillende interpretaties.
Competitie tussen EU-lidstaten
Tax rulings kunnen echter ook de competitie tussen de EU-lidstaten aanwakkeren. Dat zegt fiscaal econoom Cees Peters, verbonden aan Tilburg University en het Fiscaal Instituut Tilburg. "Zo'n tax ruling geeft niet alleen zekerheid over de toepassing van de belastingwetgeving, maar staten kunnen met een tax ruling ook proberen om bedrijven te verleiden om te investeren op hun grondgebied. Een dergelijke ruling heeft dus niet alleen gevolgen voor de competitie tussen ondernemingen, maar ook voor de competitie tussen de EU-lidstaten. Die competitie wordt in deze tijd, waarin wereldwijd en op Europees niveau steeds meer maatregelen worden genomen om belastingontwijking door bedrijven tegen te gaan, steeds verder ingeperkt. Daardoor rijst de vraag hoe ver de EU-lidstaten nog mogen gaan bij het afsluiten van een tax ruling. Is het bijvoorbeeld wenselijk dat EU-lidstaten tax rulings verstrekken als zij weten (of moeten weten) dat deze zien op structuren die gebruikmaken van het feit dat de wetgeving van de verschillende EU-lidstaten niet op elkaar is afgestemd? Is het wenselijk dat een EU-lidstaat meewerkt aan een tax ruling indien deze staat weet (of moet weten) dat hiermee de winsten van een onderneming uiteindelijk nergens worden belast?"
Over de grens kijken
Mag men echter van de lidstaten verwachten dat zij over de eigen grenzen heen kijken, alvorens een tax ruling wordt afgegeven? Is het ieder voor zich, of moet er worden ingegrepen als de ene lidstaat belastinginkomsten misloopt door de tax ruling afgesloten door een andere lidstaat? "Allemaal vragen zonder een pasklaar antwoord", geeft Peters aan, "maar het is belangrijk dat de voor- en nadelen van de competitie tussen de EU-lidstaten zo prominent op de Europese agenda staan. De legitimiteit van het internationaal belastingrecht staat nog steeds onder druk en de discussie over tax rulings is duidelijk een symptoom van dit probleem."
Twee petten
"Als de conclusie luidt dat sommige tax rulings resulteren in ongewenste competitie tussen EU-lidstaten die moet worden bestreden," vervolgt Peters, "dan kan dit niet via het huidige staatssteunrecht. Lidstaten dragen namelijk eigenlijk altijd twee petten: de pet van regelgever (ontwerpen van de fiscale wetgeving) en de pet van marktdeelnemer (bedrijven stimuleren om te investeren op hun grondgebied). Of een staat ongewenst optreedt als regelgever doordat de regels leiden tot concurrentievoordelen – een enkele of een groep ondernemingen genieten een voordeel die andere vergelijkbare ondernemingen niet genieten – wordt getoetst met behulp van het selectiviteitscriterium. Het gewenst en ongewenst optreden van de staat als marktdeelnemer wordt getoetst met behulp van het voordeel-criterium."
Staatssteunrecht begrensd
Peters vervolgt: "Het punt is dat het huidige staatssteunrecht niet in staat is om op een zinvolle manier een onderscheid te maken tussen de activiteiten van de staat als marktdeelnemer en de staat als regelgever. In de interpretatie van de Europese Commissie zijn het voordeel-criterium en het selectiviteitscriterium met elkaar vergroeid en dat betekent dat het recht eigenlijk niet bij machte is om de beide petten van staten goed van elkaar te scheiden. Het huidige EU-toezicht op staatssteun is dus niet in staat om op te treden als laatste scherprechter in het gevecht tegen schadelijke belastingcompetitie met behulp van tax rulings. Met andere woorden: in de discussie over tax rulings zijn de grenzen van het staatssteunrecht bereikt en het zou goed zijn als het Hof van Justitie uiteindelijk heel behoedzaam opereert."
Oplossingen
Nu de Europese Commissie schadelijke belastingcompetitie tussen lidstaten door tax rulings, niet krachtig kan bestrijden met staatssteunregels, komt de vraag op: hoe dan wel? Er zijn volgens Peters meerdere oplossingen denkbaar. "Staten kunnen gezamenlijk nieuwe regels maken om het probleem van mismatches tussen EU-lidstaten op te lossen. Dat gebeurt natuurlijk nu al. Denk bijvoorbeeld maar aan de anti-belastingontwijkingsrichtlijn (ATAD). Verder zorgt de automatische uitwisseling van informatie over grensoverschrijdende tax rulings natuurlijk voor meer transparantie over de activiteiten van de EU-lidstaten. Vanuit het oogpunt van de legitimiteit van het internationaal belastingrecht zijn zulke politieke oplossingen beter dan de pogingen van de Europese Commissie om het huidige staatssteunrecht steeds maar ruimer te interpreteren."
"De vraag is alleen of zulke politieke oplossingen voldoende zijn om de egoïstische impulsen van EU-lidstaten bij het afsluiten van tax rulings volledig te stoppen," vervolgt Peters. "In theorie zouden we nog meer macht aan de Europese Commissie kunnen geven. In de rol van een sterke supranationale ‘watchdog' zou zij dan de gevolgen van een tax ruling voor de andere EU-lidstaten en de ‘tax law market' als geheel kunnen overzien en kunnen optreden als een individuele lidstaat opereert ten koste van de anderen. Dit is echter een oplossing in theorie, want de kans dat de EU-lidstaten unaniem instemmen met een sterkere rol voor de Europese Commissie als supranationale toezichthouder is vrijwel nihil. Bovendien is zo'n oplossing alleen zinvol als je dit toezicht op een wereldwijde basis organiseert en dat is natuurlijk nog een brug verder."
Bron: Redacteur Marit Muller
Informatiesoort: Nieuws
Rubriek: Europees belastingrecht
7